افغانستان، به مثابه یک جامعه چندپاره و با تاريخی طولانی از حکمرانی‌های متمرکز ناکارآمد و منازعات هویتی بازتولیدشونده، در مقطع کنونی با چالش‌های ساختاری عميقی در حوزه «نظم سياسی» و «دولت‌سازی» مواجه است. اين چالش‌ها ريشه در عدم توانایی ساختارهای سياسی پيشين در مديريت سازنده «تنوع ساختاری» جامعه اتنيکی، مذهبی، زبانی و منطقه‌ای دارد. تحليل گفتمان‌های غالب مطرح برای آينده اين کشور – يعنی پافشاری بر نظام متمرکز، گرايش به تجزيه، و ايده تمرکززدايی (شامل اشکال دموکراتیک، نهادی و فضایی چون فدراليسم) – برای درک ماهيت بحران، ارزيابی «امکان‌سنجی» هر يک از اين گفتمان‌ها و يافتن راه‌حل‌های پايدار از منظر «علوم اجتماعی سياسی تطبيقی» ضروری است.
۱. گفتمان نظام متمرکز: تحليل ناکارآمدی ساختاری و ریشه‌های بی‌ثباتی
نظام متمرکز در افغانستان، که عموماً با غلبه يک «هژمونی قومی» يا ائتلاف‌های محدود متنفذین در پايتخت و ناديده‌گرفتن «تنوع ساختاری» جامعه همراه بوده، در طول تاريخ خود نتوانسته است به اهداف بنيادين يک «دولت-ملت مدرن» يعنی «تأمين عدالت فراگير»، «توسعه متوازن»، «ايجاد يک هويت ملی فراگير» و «کسب مشروعیت پايدار» دست‌يابد. از منظر «نظریه دولت» و «نهادگرایی»، تمرکز بی‌قید و شرط قدرت در يک کانون واحد، بدون وجود «مکانیسم‌های پاسخگویی مؤثر به شهروندان»، «فراهم آوردن امکان مشارکت واقعی ذی‌نفعان گوناگون در فرآيندهای تصميم‌گيری» و «توزيع عادلانه و شفاف منابع و فرصت‌ها»، ذاتاً بستری مساعد برای «فساد سيستماتيک»، «رانت‌خواری دولتی» و «توليد و بازتولید نابرابری‌های ساختاری» ميان مرکز و پيرامون، و ميان گروه‌های اجتماعی گوناگون ايجاد می‌کند. فرانسیس فوکویاما در تحليل «ريشه‌های نظم سياسی» و «توسعه سياسی»، بر اهميت توسعه همزمان «ظرفيت دولت» (توانایی اعمال اقتدار و ارائه خدمات در سراسر قلمرو) و «پاسخگویی» (مکلف بودن دولت به شهروندان از طريق نهادهای نماينده يا مکانيسم‌های ديگر) تأکيد دارد؛ غياب اين توازن در نظام متمرکز افغانستان، منجر به شکل‌گيری دولتی ضعیف در پيرامون، اما متمرکز در مرکز، شد که از جامعه دور افتاد و «بحران مزمن مشروعیت» را تجربه کرد. تجربه دو دهه حکومتداری در چهارچوب نظام جمهوری اسلامی افغانستان نيز، که ساختار رياستی و متمرکز داشت، به وضوح نشان داد که حتی با وجود نهادهای به ظاهر نماينده چون پارلمان، «قدرت واقعی» به صورت افراطی در انحصار نخبگان سياسی متمرکز در پايتخت باقی ماند و اين نهادها نتوانستند به وزنه‌ای مؤثر در برابر «تمرکزگرایی قوم‌محور» و «حکمرانی انحصاری» تبديل شوند. شکست اين مدل، خود به عامل اصلی «تولید بی‌اعتمادی متقابل» میان اقوام و مناطق و ظهور گفتمان‌های بدیل رادیکال تبدیل شد.
۲. گفتمان تجزیه: نقد نظری یک آلترناتیو واگرایانه و پیامدهای ژئوپلیتیکی
گفتمان تجزیه، که بر اساس ترسيم «مرزهای صلب قومی» و تقسيم قلمرو ملی به «واحدهای سياسی مجزا» استوار است، از منظر «نظریه‌های حل منازعه» و «دولت‌سازی در جوامع متکثر» يک راهکار به شدت «واگرايانه»، «غيرواقع‌بينانه» و «بحران‌زا» محسوب می‌شود. اين ايده نه تنها با «واقعيت‌های درهم‌تنيده تاريخی، جمعيتی و جغرافیایی» افغانستان (مانند همزيستی و اختلاط اقوام گوناگون در کنار يکديگر در بسياری از مناطق شهری و روستایی) در تعارض بنيادين قرار دارد، بلکه بر خلاف ادعاهای مبتنی بر حل منازعات، به «نهادينه‌سازی دائمی خشونت قومی»، «منازعات مرزی بی‌پایان»، «جابجایی اجباری و پاکسازی قومی» و «ايجاد دولت‌های کوچک، ضعيف و نامقاوم» در برابر چالش‌های داخلی و خارجی منجر می‌شود.
در «جوامع چندپاره» با «شکاف‌های اجتماعی عميق»، تلاش برای تحميل واحدهای سياسی تک‌قوميتی غالباً به فجايع انسانی می‌انجامد. مطالعات تطبيقی «نظام‌های سياسی در جوامع متکثر» (همانند آنچه در کارهای آرند لیجفارت، دونالد هوروویتز و مطالعات میدانی برخی کشورهای در گیر منازعه مشهود است) نشان می‌دهد که در چنين جوامعی، راه‌حل‌های مبتنی بر «تفکيک کامل» به مراتب خطرناک‌تر و بی‌ثبات‌تر از «سازوکارهای نهادی برای مديريت تنوع در چارچوب يک واحد سياسی مشترک» هستند.
تجزيه افغانستان علاوه بر پيامدهای انسانی و اجتماعی فاجعه‌بار، با تضعيف ساختار دولت ملی و کاهش «ظرفيت حاکمیتی» و «کنترل مرزها»، زمينه را برای تشديد «مداخلات مخرب نيروهای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای» و تبديل شدن کشور به «صحنه رقابت‌های ژئوپليتيکی» و «بستری امن برای جولان گروه‌های افراطی فراملی» فراهم می‌آورد که امنيت منطقه و جهان را تهديد خواهد کرد.
۳. گفتمان تمرکززدایی: ضرورت اصلاح ساختاری برای مدیریت تنوع
در مواجهه با ناکارآمدی اثبات‌شده نظام متمرکز و خطرات بنيادين گفتمان تجزيه، «تمرکززدایی» به مثابه تنها «راهکار ساختاری واقع‌بينانه» و مبتنی بر اصول «حکمرانی مطلوب در جوامع متکثر» برای ايجاد «نظم سياسی پايدار»، «کسب مشروعيت» و «مديريت سازنده تنوع» در افغانستان مطرح می‌شود. با اين حال، در دل گفتمان تمرکززدايی، دو شکل متمايز و با پيامدهای متفاوت قابل شناسايی است: تمرکززدايی صرفاً نهادی در چارچوب يک دولت متمرکز (مانند تفکيک قوا يا واگذاری مسئولیت‌های اجرایی بدون انتقال اقتدار سياسی واقعی) و تمرکززدايی فضایی يا جغرافيايی (مانند فدراليسم) که شامل توزيع صلاحيت‌های حاکمیتی به سطوح زيرملی است.
الف. ارزیابی قابلیت نظام پارلمانی در چارچوب متمرکز برای افغانستان
اگرچه نظام پارلمانی در چارچوب نظری خود می‌تواند شکلی از «تمرکززدایی نهادی» (با تفکیک قوای مجریه و مقننه) و «افزایش پاسخگویی دموکراتیک» را فراهم آورد، اما در چارچوب نظام عمدتاً ریاستی دوران جمهوریت افغانستان، عملکرد پارلمان به وضوح چالش‌های ساختاری عمیقی را نمایان ساخت که قابلیت اجرایی بودن یک نظام پارلمانی متمرکز در این کشور را زیر سؤال می‌برد. تجربه این نهاد نمایندگی‌کننده متمرکز نشان داد که چگونه بدون همراهی با تمرکززدایی فضایی، می‌تواند به جای تحقق آرمان‌های دموکراتیک و مدیریت تنوع، به بازتولید مشکلات ساختاری منجر شود.
این مشکلات شامل قوم‌گرایی نهادینه شده و تبدیل نمایندگی به سیاست‌های هویتی رقابتی، تبدیل شدن به ابزاری برای استبداد قانونی و تعمیق بحران مشروعیت، کاهش گستره حل تعارضات به رقابت محدود نخبگان عمدتاً به اقوام دارای نماینده بیشتر، و ناتوانی ساختاری در پاسخگویی فضایی و درک پیچیدگی‌های محلی بود. این مشاهدات تجربی تأکید می‌کنند که ناکارآمدی نه در ذات پارلمانتاریسم، بلکه در عدم پیوند آن با توزیع فضایی قدرت ریشه داشت؛ پدیده‌ای که به بازتولید منطق قدرت متمرکز و قوم‌محور کمک کرده و راه را برای فروپاشی نظام و بازگشت آنومی هموار ساخت، نشان می‌دهد که تمرکز صرف نهادی (مانند پارلمان متمرکز) برای حل مشکلات ساختاری افغانستان کافی نیست.
ب. فدرالیسم: الگویی برای «وحدت در کثرت» و «دموکراسی فضایی» در جامعه متکثر
فدرالیسم، به مثابه يک «پارادايم حکمرانی» که بر «توزيع فضایی حاکمیت» و «اشتراک اقتدار» استوار است، يک گام فراتر از تمرکززدايی صرف نهادی می‌نهد. در مدل فدرال، «صلاحیت‌های قانونگذاری، اجرایی و قضایی» به صورت «قانون اساسی» ميان دولت مرکزی و «واحدهای سياسی تشکيل‌دهنده» (ایالت‌ها، ولايات يا مناطق فدرال) تقسيم می‌شود. اين «تقسيم عمودی قدرت» و ايجاد سطوح متعدد حکمرانی، بنيانی ساختاری برای «مشارکت سياسی فعال» در سطوح متعدد فراهم می‌آورد و از تمرکز بيش از حد قدرت در پايتخت که بستر بروز «استبداد» و «فساد متمرکز» است، جلوگيری می‌کند.
از منظر الکسیس دوتوکویل، «تمرکززدایی فضایی» از طريق تقويت «نهادهای خودگردان محلی» و «زندگی سياسی محلی»، مهم‌ترين «مدرسه دموکراسی» و «سنگر آزادی» در برابر قدرت دولت مرکزی است. اين نهادها شهروندان را در «مديريت امور عمومی» درگير ساخته، حس «مسئوليت‌پذیری سياسی»، «فضائل مدنی» و «کفایت سیاسی» را در آن‌ها تقويت می‌کنند و به ايجاد «جامعه مدنی» فعال و مستقل در سطوح پايه کمک می‌نمايند. فدراليسم با ايجاد «مراکز متعدد تصميم‌گيری»، «فرصت برای سياست‌گذاری‌های متناسب با نيازهای منطقه‌ای» و «امکان رقابت ميان واحدها برای ارائه خدمات بهتر»، نه تنها کارایی را در پاسخگویی به «نيازهای متنوع منطقه‌ای» افزايش می‌دهد، بلکه به مثابه يک «مکانيسم ساختاری خودکار مهار قدرت» عمل می‌کند که مانع هر نوع استبداد می‌شود.
«مطالعات تطبيقی نظام‌های فدرال» در جوامع متکثر مانند آمریکا، سوئیس، هند، آلمان، کانادا، و بلژيک به وضوح نشان می‌دهد که فدراليسم، در صورت طراحی مناسب و مبتنی بر «توافقات بنيادين»، به جای دامن زدن به تجزيه، به «حفظ و مديريت سازنده تنوع اتنيکی، زبانی و مذهبی» در چارچوب يک «واحد سياسی واحد و پايدار» کمک می‌کند. فدرالیسم، برخلاف تصورات نادرست، ابزاری در خدمت «قوم خاص» برای تحکیم سلطه نیست، بلکه سازوکاری برای «توزیع عادلانه قدرت» و تضمین «مشارکت و نمایندگی تمام گروه‌ها» در سطوح مختلف حکومتداری (هم در واحدهای فدرال و هم در دولت مرکزی) است. فدراليسم با فراهم آوردن «خودگردانی محدود» برای گروه‌های هويتی گوناگون در مناطق مربوط به خود، «نياز به رسميت شناختن هويتی» و «امنيت روانی و سياسی» آن‌ها را برآورده می‌سازد و بدين ترتيب، «تنش‌های بالقوه» را کاهش می‌دهد. اين نظام، «تنوع» را نه يک تهديد وجودی، بلکه يک «واقعيت اجتماعی» و يک «منبع پويایی» می‌بيند که بايد از طريق «سازوکارهای سياسی فراگير» مديريت شود. به گفته برخی از صاحب‌نظران برجسته در حوزه فدرالیسم، اين نظام در جوامع متکثر، «هنر همزيستی در عين تفاوت» را ممکن می‌سازد و با ايجاد «فرايندهای مستمر مذاکره، سازش و ائتلاف‌سازی» ميان سطوح مختلف حکومت و گروه‌های اجتماعی، «انسجام ملی» و «پايداری سياسی» را در بلندمدت تضمين می‌کند.
چرا منتقدان فدرالیسم اشتباه می‌کنند؟ تحلیل گفتمانی انتقادی از استدلال‌های رایج
نقد فدرالیسم در افغانستان اغلب ريشه در «تحليل‌های تقليل‌گرایانه»، «منافع گروهی خاص» و «فقدان درک علمی کافی» از ماهيت، اصول و کارکردهای پيچيده اين نظام دارد. يک «تحليل گفتمانی انتقادی» از مواضع منتقدان فدرالیسم، سه دسته اصلی از استدلال‌ها را نمایان می‌سازد که با نگاهی به نقدهای مطرح‌شده، می‌توان آن‌ها را به چالش کشيد:
۱. گفتمان دفاع از «روند ناکارآمد» یا ترس از دست دادن امتیازات: طرفداران سرسخت نظام متمرکز، که عمدتاً از گروه‌ها و نخبگانی هستند که در ادوار تاریخ از ساختارهای قدرت «بهره‌مند» بوده‌اند و نگران از دست دادن «انحصار و امتيازات تاریخی» خود هستند، با «نیت حفظ وضعیت موجود یا بازگشت به گذشته»، فدرالیسم را تهديدی وجودی عليه «نظم سياسی مورد نظر خود» می‌دانند. آن‌ها با استفاده از «ابزارهای گفتمانی»، عامدانه فدرالیسم را با «تجزیه» مترادف می‌دانند تا با «برانگيختن ترس‌های جمعی» و ناديده گرفتن تفاوت‌های بنيادين اين دو گفتمان، حمايت عمومی از ايده فدراليسم را بی‌اثر سازند. اين موضع، «نياز مبرم جامعه به اصلاحات ساختاری» و «شکست مدل متمرکز» را ناديده می‌انگارد و توانایی فدرالیسم در حفظ یکپارچگی ملی از طریق مدیریت تنوع را انکار می‌کند.
۲. گفتمان «انحصارگرایی بدیل» (تجزیه‌طلبان یا طرفداران سلطه منطقه‌ای): برخی از گروه‌ها يا نخبگانی که در گفتمان تجزيه فعال هستند (يا به دنبال ایجاد «انحصارهای قومی منطقه‌ای» در چارچوب شل یک دولت مرکزی هستند)، فدرالیسم را نه تنها مانعی بر سر راه «اهداف واگرایانه» خود می‌بينند، بلکه گاه آن را به مثابه يک «توطئه» يا «نقشه» از سوی ساير گروه‌های قومی برای تضعيف يا تصرف اراضی و نفوذ گروه متبوع خود قلمداد می‌کنند. اين ديدگاه غالباً بر «ترس عميق از دست دادن جغرافیا» (مانند ادعاهایی در خصوص شهرهای بزرگ) يا «محاصره شدن توسط ساير گروه‌ها در يک ساختار فدرال» متمرکز است و ادعا می‌کند که فدراليسم به نفع ساير اقوام تمام شده و گروه آن‌ها در نهايت بازنده اصلی خواهد بود. آن‌ها گاه با «سوءاستفاده از احساسات هويتی»، و «استناد به ذهنيت‌های قومی ريشه‌دار» فدرالیسم را به غلط به «تضعيف هويت يک قوم» يا «سلطه يک قوم خاص در يک منطقه فدرال» تقليل می‌دهند تا «مقاومت‌های قومی» عليه اين ايده را دامن زنند. اين استدلال‌ها کاملا بی توجه ندارند که فدرالیزم بر «حفظ حاکمیت ملی مشترک» در کنار توزیع قدرت و «مديريت برابر هويت‌ها» در چارچوب قانون تأکید دارد و از سوی دیگر این استدلال‌ها واقعيت پيچيده «همزيستی تاريخی»، «درهم‌تنيدگی جمعيتی» در مناطق گوناگون و توانایی فدرالیسم در ایجاد «امنيت نهادی» برای تمام گروه‌ها را ناديده می‌گيرند. همچنين، اين ديدگاه غالباً ادعا می‌کند که فدراليسم اساساً قادر به حل مشکلات بنيادين کشور مانند فساد، فقر يا بی‌عدالتی نيست، در حالی که فدراليسم يک چارچوب حکمرانی است که با ايجاد سازوکارهای متعدد پاسخگویی، رقابت سازنده ميان واحدها و توزيع عادلانه منابع و فرصت‌ها، می‌تواند شرايط بهتری برای مبارزه با اين معضلات نسبت به يک نظام متمرکز و ناکارآمد فراهم آورد.
۳. گفتمان «بهانه‌جویی مبتنی بر جهل، غرض يا نااميدی ساختاری»: بخش ديگری از منتقدان، به جای درگير شدن با «ابعاد نظری» و «شواهد تجربی» در خصوص کارايی فدرالیسم در مديريت جوامع متکثر، به «نقد سفسطه‌آميز»، «انتساب ايده به افراد يا گروه‌های خاص» و «ناديده گرفتن عامدانه يا ناآگاهانه» تجربيات موفق جهانی روی می‌آورند. همچنين، اين ديدگاه غالباً با استناد به «فقدان شرايط لازم» در افغانستان کنونی، تطبيق فدراليسم را اساساً «غيرممکن» می‌داند.
اين رويکرد، در حالی که چالش‌های پيش رو را ناديده نمی‌گيرد، از اين واقعيت غافل است که بسياری از اين «کاستی‌ها» خود نتيجه مستقيم «شکست نظام متمرکز» در دهه‌های گذشته هستند؛ و فدراليسم، به مثابه يک «اصلاح ساختاری عميق» و يک «فرآیند مستمر»، می‌تواند خود به مثابه «ابزاری» برای «ساختن تدريجی» برخی از اين شرايط عمل کند، نه اينکه تنها در يک بستر آرمانی قابل پياده‌سازی باشد.
فدرالیسم با ظرفیت‌سازی نهادی در سطوح زيرملی، تقویت مشارکت و ایجاد حس مسئولیت‌پذیری محلی، می‌تواند به تدریج به ساخت دولت و ملت از پایین کمک کند. همچنین ادعاهایی مبنی بر عدم امکان توافق سیاسی یا مذاکره با سایر گروه‌ها برای ایجاد چنین نظامی و تنها راه بودن «مبارزه مسلحانه» برای رسیدن به اهداف سیاسی، تغافل از پتانسیل فدرالیسم برای نهادینه‌سازی فرایندهای مستمر مذاکره، سازش و ائتلاف‌سازی میان سطوح و گروه‌های مختلف در چارچوب قانون است.
اين رويکرد غيرعلمی، «پتانسيل‌های فدرالیسم» برای ايجاد «ثبات»، «دموکراسی» و «عدالت فضایی» در افغانستان را مخدوش می‌سازد و بر بن‌بست کنونی تأکید می‌کند بی‌آنکه راه برون‌رفتی عملی ارائه دهد.
نتیجه‌گیری: فدرالیسم، «راه سوم» برای «نظم سياسی فراگير» در افغانستان
در نهايت، فدرالیسم به مثابه «راه سوم» و يک «آلترناتیو ساختاری واقع‌بینانه» برای آينده سياسی افغانستان، بر «اصول علمی حکمرانی در جوامع متکثر» استوار است. اين نظام همانگونه که تهديدی برای «تماميت ارضی» يا «هويت هيچ گروه قومی» نیست، ابزاری توطیه در خدمت یک قوم علیه قوم یا اقوام دیگر افغانستان نیز نیست، بلکه با فراهم آوردن «چارچوب نهادی و قانونی» برای «مشاركت سياسی فراگير» و «نمایندگی عادلانه مناطق و اقوام» در سطوح مختلف حکومت، به «تقويت همبستگی ملی» و «کاهش تنش‌های هويتی و منطقه‌ای» کمک می‌کند.
فدرالیسم، به ويژه در «ترکيب سيستماتيک» با يک «نظام پارلمانی پاسخگو»، می‌تواند «پاسخگویی دولت در سطح ملی» را از طريق پارلمان تضمين کند و همزمان از طريق «توزيع فضایی قدرت» و «خودگردانی منطقه‌ای»، به «عدالت فضایی»، «توسعه متوازن» و «پاسخگویی به نيازهای متنوع محلی» دست‌يابد. مشکل ريشه‌ای افغانستان، بيشتر در «منطق استبدادی و انحصارگرایانه» حاکم بر «فرهنگ سياسی»، «روابط قدرت» و «طراحی نهادی» آن بوده است تا ساختارها به خودی خود؛ و فدراليسم با «نهادينه‌سازی توزيع قدرت»، «ايجاد سازوکارهای موازنه و کنترل متقابل» و «شکستن انحصار در مرکز»، به طور مستقيم به چالش کشيدن اين منطق می‌پردازد.
همانطور که متفکران فدرالیسم اشاره کرده‌اند، «جوامعی که به صورت نهادی و سياسی تنوع درونی خود را به رسمیت می‌شناسند» و برای مديريت آن «سازوکارهای دموکراتيک و مبتنی بر مذاکره» ايجاد می‌کنند، به مراتب «پايدارتر»، «انعطاف‌پذیرتر» و «دموکراتيک‌تر» از جوامعی هستند که تلاش در «همگون‌سازی اجباری»، «ناديده گرفتن تنوع» يا «تفکيک صلب قومی» دارند. فدرالیسم برای افغانستان، راهی برای گذار از يک «دولت متمرکز ناکارآمد و مستعد فروپاشی» به سوی يک «نظم سياسی فراگير، پايدار و دموکراتيک» است؛ نظمی که در آن «حاکمیت ملی» از طريق «مديريت خردمندانه تنوع»، «مشارکت فعال و برابر همه شهروندان» و «توزیع عادلانه قدرت و منابع» در چارچوب يک دولت واحد، «حفظ و تقويت» می‌شود و دیگر هیچ قومی ابزار دست قوم دیگر و یا محکوم به از دست دادن جغرافیا و هویت خود نیست.
